目 录
第一章 背 景. 1
第二章 上一轮规划实施评价. 2
第三章 基础数据资料及土地利用现状说明. 8
第四章 主要社会经济发展目标确定. 8
第五章 规划目标确定依据及相关情况说明. 8
第六章 本轮规划与上轮规划及其它规划指标衔接. 9
第七章 土地整理复垦和开发. 12
第八章 建设用地节约集约利用潜力分析. 15
第九章 土地利用主体功能区的划分依据. 16
第十章 土地利用空间布局与调整. 17
第十一章 土地利用结构优化调整. 17
第十二章 土地利用与生态环境建设. 21
第十三章 规划实施保障措施. 21
一、经济战略发生变化
当前，全国、全省的经济发展战略发生了重大变化，面临着国家实施西部开发和促进中部崛起，“9＋2”泛珠三角区域经济合作、沿海地区产业内移和长株潭经济一体化及“3＋5”城市群建设等一系列机遇，我县正处于把握机遇，加快发展、蓄势待发的阶段。
本 县未来十五年经济社会发展的基本战略是以农业为基础，以工业为主导，工业化与城镇化协调发展，鼓励民营经济，调整产业结构与所有制结构；引进运用高新技 术，发挥已有工业优势，承接沿海产业转移，大力发展高新产业；加速农业产业化建设，积极培育以农副产品、矿产品、原材料、工业品、旅游产品为支撑的现代物 流业；做好做强旅游业，并使之成为新的支柱产业。加速经济社会建设，尽快脱贫致富。
二、落实科学发展观与“两型”社会的建设
本县处于湖南省中部，娄底市的西部，具有沟通中西部地区经济联系的纽带作用。“十一五” 时期是贯彻落实科学发展观、着力实施“资源节约型”和“环境友好型”社会建设，努力构建和谐新化、小康新化的重要时期，也是抢抓中部崛起机遇、推进“三 化”进程、实现后发赶超的关键时期。为了适应新的经济、社会发展形势，必须调整上轮土地利用总体规划中的经济发展与土地利用战略关系。
三、土地政策的调整
党中央、国务院从经济社会可持续发展和现阶段宏观经济运行的新情况、新特点出发，作出土地政策参与国民经济宏观调控，建立起土地政策与产业政策、货币政策、财政政策既相互配合又相互制约的宏观调控机制，进一步深化改革，确定严格土地管理的重大决策。
上 一轮土地利用总体规划已不能很好地适应土地政策的重大调整，必须根据新形势的需要做相应的调整，按照在市场经济条件下加强宏观控制的要求，对土地调控的目 标、重点、途径和方式等进行及时调整，建立符合市场规律、符合科学发展观的土地使用机制并管紧土地，抑制经济运行中不稳定、不健康因素，保障国民经济平稳 较快发展。
四、土地利用总体规划已不适应新形势的要求
近 年来，由于本县各部门在“十一五”规划的基础上，先后编制了城镇体系发展规划、旅游规划、交通道路规划、电力发展规划、水利设施规划、农业发展规划等专项 规划，这些专项规划立足于本行业发展的需要，预测本行业的发展前景，提出了本行业的土地利用规划与布局；但是，土地利用总体规划已不能满足各部门对土地利 用的需求。因此，为了土地的统筹利用和集约发展，需对土地利用总体规划进行修编，上与市级规划相衔接，下与各部门、乡镇规划在产业布局、用地规模等方面相 协调，增强土地利用总体规划的科学性和可操作性，促进土地节约集约利用。
。
一、上轮规划控制指标执行情况
（一）建设占用耕地
依据上轮土地利用总体规划，1997-2010年确定建设占用耕地控制指标为543.00公顷，其中到2000年建设占用耕地控制在240.00公顷以内。1997-2005 年实际建设占用耕地面积344.12公顷，完成规划控制指标63.37%。
（二）新增建设用地
依 据《新化县土地利用总体规划（1997-2010）》确定到2010年新增建设用地控制在1765.00公顷以内，其中居民点及独立工矿用地 1216.00公顷，交通运输用地391.00公顷，水利设施用地158.00公顷。1997-2005年规划实施九年间，全县实际新增建设用地613.48公顷，完成规划控制指标34.76%，未超过上轮规划的控制指标；其中新增居民点及独立工矿用地339.47公顷，完成规划控制指标27.92%；新增交通运输用地272.98公顷，完成规划控制指标69.82%；新增水利设施用地1.03公顷，完成规划控制指标0.65%（见表1-1 ）。
表1-1 上轮规划新增建设用地与规划控制指标情况一览表 单位：公顷、%
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用地类型
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规划控制指标
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实际增加面积
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指标完成情况
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建设用地
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1765.00
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613.48
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34.76
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居民点及独立工矿用地
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1216.00
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339.47
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27.92
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交通用地
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391.00
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272.98
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69.82
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水利设施用地
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158.00
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1.03
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0.65
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（三）基本农田
依据上轮土地利用总体规划，全县1997-2010年基本农田保护面积为47654.00公顷。1997-2005年规划实施期间，全县基本农田面积保持不变。2005年，基本农田面积为47654.00公顷。
（四）补充耕地
1997-2010 年，上轮土地利用总体规划补充耕地面积控制指标为1587.00公顷；其中土地开发增加耕地939.00公顷，土地复垦、整理增加耕地648.00公 顷；1997-2000年土地开发增加耕地290.00公顷，土地复垦、整理增加耕地307.00公顷。1997-2005年实际补充耕地848.84公顷，已完成规划控制指标53.49%；其中土地开发实际增加耕地222.73公顷，已完成规划控制指标23.72%；土地复垦、整理实际增加耕地626.11公顷，已完成规划控制指标96.62%。
（五）生态退耕和灾毁耕地
根 据上轮土地利用总体规划，到2010年生态建设减少耕地控制指标为450.00公顷，灾害毁损减少耕地控制指标为327.00公顷，其中到2000年生态 建设减少耕地控制在185.00公顷，灾害毁损减少耕地控制在91.00公顷。1997-2005年全县实际退耕还林面积1531.21公顷，占规划控制指标的340.27%；灾毁面积98.89公顷，占规划控制指标的30.24%。森林覆盖率由1997年的38.62%提高到2005年的41.62%。
（六）耕地保有量
依据上轮土地利用总体规划，到2005年耕地保有量为61275.07公顷。2010年全县实有耕地面积仍为61275.07公顷，较好的保护了耕地。
二、上轮规划实施的主要成效
（一）增强了土地利用和管理的规划意识
首 先，新化县严格以土地利用总体规划为依据，实施土地用途管制制度，实现占用土地在时空上的有序性，使土地利用总体规划的地位发生了根本性的转变，树立了土 地利用规划的权威性。土地利用总体规划的宏观调控作用日益明显，经济建设、城市化建设和土地利用规划布局更为紧凑，城镇规划、水利规划、交通规划等部门规 划与土地利用总体规划的协调性更好，土地利用总体规划作为“龙头”规划为其它部门规划的实施提供了保障，土地利用总体规划在土地利用和管理中发挥了重要作 用。
其 次，土地使用者在用地手续办理过程中加深了用地必须符合规划的认识。由于县、乡（镇）两级政府和土地管理部门按规划用地的意识不断增强，在建设用地供应 上，引入了规划控制的理念，因此在用地审查中，较好地坚持了不符合用地规划的用地不予报批，一部分用地项目因不符合规划而重新选址，或确因建设用地需要而 调整规划才能办理用地手续。用地者逐步认识到，用地不符合规划行不通，不符合规划的用地得不到批准。
再次，土地管理部门加大了执法力度，社会各界的规划用地观念不断提高。规划实施期间，通过对违反土地规划用地和未批先建、少批多占等违法用地行为严肃查处，并追究相关人员的法律责任，同时通过以案讲法和长期的宣传教育，使全社会形成用地和管理土地必须依据规划的观念。
（二）积累了规划实施管理的经验，完善了制度
在上轮规划的编制和实施过程中，县、乡（镇、林场）两级政府和土地管理部门积累了规划实施管理经验，完善了管理制度。主要表现在：
（1）建立了土地使用的规划许可和审查制度，确保规划的刚性。为了确保规划的实施，依照法律和有关政策的规定，对土地开发利用规定了严格的许可条件和审查程序，对不符合规划的用地坚决不批；
（2） 县、乡（镇、林场）两级政府在协调建设发展与耕地保护的矛盾中体会到了统筹安排土地利用的重要性。一些发展较快的乡、镇，由于上轮规划在指标分配和用地布 局上考虑不周，建设用地指标局部供求紧张，耕地保护与建设项目选址的矛盾突出，为了保证建设项目用地需求，一些地方只有调整规划进行指标调剂和用地布局调 整。从土地利用的矛盾协调中使人们加深了按照规划用地的认识，增强了土地规划的意识，加大了管理力度，积累了管理经验。
（三）严格保护基本农田，推进土地开发整理和标准农田建设，改变了耕地只占不补的局面
上轮规划在实施过程中，通过土地开发整理和标准农田建设，确保了耕地的数量和质量，保障了粮食生产安全和经济社会的发展与稳定：一是增加了有效耕地面积，缓解了耕地面积减少的趋势，改变了耕地只占不补的局面。1997-2005年，通过土地整理、开发等途径累计新增耕地848.84公顷，扣除同期各类非农建设占用耕地344.12公顷，实现了耕地占补平衡，还有效地增加了耕地；二是通过土地整理提高了土地利用率，加强了农田基本建设，改善了农业生产条件，推动了农业基础设施建设；三是采取有效措施，强化土地用途管制，严格控制非农建设占地规模，有效地保护基本农田面积不减少。
（四）促进城市化水平的提高，保障全县经济健康稳步地发展
通过上轮规划的实施，优先、合理地安排基础设施用地，保证重点建设项目的用地需求，城市化水平进一步提高，为全县社会经济的发展奠定了良好的基础。据统计，1997-2005年，全县交通运输用地增加了272.98公顷；水利设施用地增加了1.03公顷；全县居民点及独立工矿用地增加了339.47公顷；GDP增加了17.5808亿元，人均GDP增长了1282元。土地供应对国民经济持续、快速、健康、稳步发展发挥了重要作用。
三、上轮规划编制与实施存在的主要问题
（一）耕地难以达到保有量目标
由 于地理、地质、生态环境等特定条件,县域内山地面积比重很大，而坡度在15度以上的坡耕地占耕地总面积的28.20%。坡多平地少，人多耕地少，历史以来 就开发过度，造成了土地利用结构的不合理。在编制上轮规划、确定规划指标时，对这种特定环境条件认识不足，对退耕还林的形势估计不够，退耕还林的速度过 快，加之经济建设的快速发展，建设用地的急剧增加。土地开发、复垦整理的力度又不够，投入不足，净增耕地的目标也就难以达到，人均耕地实际在下降。
（二）耕地和基本农田质量不高，保护力度有待加强
农业在全县占有举足轻重的地位，但全县划入基本农田保护范围的优质耕地十分有限，中低产田土面积大，长期地下开采造成农田受损、污染、灾毁耕地，这在一定程度上又造成地力衰竭，使得基本农田质量呈下降趋势。
农 业建设需要投入大量的资金，而县财政扶持能力有限，基本农田保护力度有待加强。全县尚未形成耕地和基本农田保护的强大舆论氛围；基本农田保护标牌的管护还 没有做到经常化、制度化，基本农田信息化建设滞后；工业化、城市化、农业结构调整与耕地和基本农田保护的矛盾比较突出。
（三）公众参与度不高，规划意识比较淡薄
上轮规划在编制过程中，缺乏与公众的沟通，造成公众规划意识淡薄，增加了执行过程中的难度。
（四）土地违法案件仍有发生，执法难度较大
土地利用规划实施以来，违法占用土地情况仍有发生，全县累计违法占用土地27.47公顷，其中占用耕地22.01公顷，占用率达80.12%。土地违法案件大多发生在乡、镇，农村村民违法占地案件占案件总数的90%，其次是企事业单位和学校占8.3%，这给规划目标的实施造成较大的难度。
上 轮土地利用总体规划，坚持以土地资源可持续利用为根本出发点，以保持耕地总量动态平衡、保障重点建设项目用地为目标；以供给引导和制约需求、耕地占补平 衡、提高土地利用综合效益为原则，做到了控制增量、盘活存量、优化结构、平衡总量，形成了土地资源可持续利用的良性机制，这是值得借鉴的一方面；另一方 面，上轮规划采用自上而下逐级分解和下达规划控制指标的思路，但由于指标分解本身的缺陷，在一定程度上削减了规划的科学性和可操作性，因此在本轮规划修编 中要注重分解指标的弹性，并实行公众参与的原则，提高规划的可操作性。
上 轮土地利用总体规划，从实际情况出发，尝试性地运用了定性、定量、定序、定位等多种方法，规划编制方法上取得了新的进展和突破。在本轮规划修编的工作过程 当中，应当根据现有经济发展状况，在上轮规划基础上寻求新的突破。在定量分析上，尝试使用新的模型、新的方法，使预测指标更趋合理；在数据处理上，采用计 算机等高科技手段来提高规划的科学性；在规划衔接上，做到上下规划指标相衔接，平级规划指标相衔接，专项规划指标与土地利用总体规划相衔接。
一、基础数据资料
1、土地数据
以省厅统一部署的第二次土地调查初步成果为基础，对新化县的耕地、园地、林地等进行适当调整，形成规划修编基础数据，并根据《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（国土资厅发[2009]51号文）要求将基础数据进行转换。
2、现状经济指标来源
主要来源于统计部门的统计年鉴，但涉及到单位面积的各项经济指标，统一采用土地规划基数换算。
3、现状人口数据来源
主要来源于统计部门的统计年鉴。
2005年全县土地总面积为363680.10公顷，其中农用地面积为308856.21公顷，占土地总面积的84.93%；建设用地为22879.60公顷，占土地总面积的6.29%；未利用地为31944.29公顷，占土地总面积的8.78%(具体见表3-1)。
表3-1 新化县土地利用现状结构表（2005年） 单位：公顷 %
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地 类
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面积
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比重
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土地总面积
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363680.10
|
100.00
|
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农用地
|
合 计
|
308856.21
|
84.93
|
|
耕 地
|
65338.79
|
17.97
|
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园 地
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25026.30
|
6.88
|
|
林 地
|
202643.91
|
55.72
|
|
牧草地
|
0.00
|
0.00
|
|
其他农用地
|
15847.21
|
4.36
|
|
建设用地
|
合 计
|
22879.60
|
6.29
|
|
城乡建设用地
|
小 计
|
19632.96
|
5.40
|
|
城 市
|
0.00
|
0.00
|
|
建制镇
|
1518.60
|
0.42
|
|
农村居民点
|
17323.98
|
4.76
|
|
采矿用地
|
790.38
|
0.22
|
|
独立建设用地
|
0.00
|
0.00
|
|
交通水利用地
|
2083.02
|
0.57
|
|
其他建设用地
|
1163.62
|
0.32
|
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未利用地
|
合 计
|
31944.29
|
8.78
|
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水域
|
8414.43
|
2.31
|
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滩涂沼泽
|
729.01
|
0.20
|
|
自然保留地
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22800.85
|
6.27
|
一、经济社会发展战略
新 化县未来十五年经济社会发展的基本战略是以工业化为主导，工业化与城市化协调发展，鼓励民营经济，调整产业结构与所有制结构；引进运用高新技术，发挥已有 工业优势，大力发展高新产业；加速农业产业化建设，积极培育以农副产品、矿产品、原材料、工业品、旅游产品为支撑的现代物流业；做好做强旅游业，并使之成 为新的支柱产业。
二、主要社会经济发展目标
2010 年全县总人口将达到135万，2020年将达到144万；城市化水平2010年为25%，2020年为45%；2006～2010年GDP年平均增长率达 到10%，2010年GDP达到85.05亿元，人均GDP达到6300元；2020年GDP达到283.68亿元，2011～2020年GDP年平均增 长率为13%，2020年人均GDP 达到19700元；土地产出率：2010年为233.86万元/平方公里，2020年为780.03万元/平方公里；2010年三次产业结构调整为 35.6∶30.5∶33.0，2020年三次产业结构调整为20.3∶45.3∶34.4。
一、规划目标确定的依据
规划目标确定的依据有以下几个方面：
（1）娄底市土地利用总体规划的要求或娄底市下达新化县的土地利用控制指标。
（2）新化县国民经济和社会发展五年计划和十年规划。
（3）土地利用现状、利用潜力和各部门对土地的需求。
（4）需要解决的土地利用问题。
二、相关情况说明
（一）上级规划下达指标
1、农用地
上级规划下达给新化县的农用地指标为：2010年耕地保有量为59628.73公顷，基本农田保护面积为48333.33公顷，2020年耕地保有量为56907.80公顷，基本农田保护面积为48333.33公顷；2010年园地规模为10941.59公顷，2020年园地规模为11206.21公顷；2010年林地规模为209551.64公顷，2020年林地规模为210252.26公顷。
2、建设用地
上 级规划下达给新化县的建设用地指标为：2010年、2020年建设用地总规模分别为32432.61公顷、32703.57公顷，与2005年相比，净增 量分别为379.91公顷、650.87公顷。2010年、2020年城乡用地规模分别为22528.75公顷、22329.48公顷，与2005年相 比，前者净增114.72公顷，后者净减84.55公顷；2010年、2020年建制镇用地规模分别为2469.31公顷、3713.57公顷，与 2005年相比，净增量分别为855.95公顷、2100.21公顷；2010年、2020年农村居民点用地规模分别为18841.51公顷、 17515.90公顷，与2005年相比，净减量分别为687.88公顷、2013.49公顷；2010年、2020年采矿用地规模分别为1217.93 公顷、1100.01公顷，与2005年相比，净减量分别为53.35公顷、171.27公顷；2020年独立建设用地规模为0公顷；2010年、 2020年交通水利用地规模分别为8630.25公顷、9131.56公顷，与2005年相比，净增量分别为282.84公顷、784.15公 顷；2010年、2020年其他建设用地规模分别为1273.61公顷、1242.53公顷，与2005年相比，净减量分别为17.65公顷、48.73 公顷。
规划近期建设占用农用地指标464.24公顷，其中耕地349.21公顷，整个规划期内建设占用农用地指标980.00公顷，其中耕地673.48公顷；规划近期开发整理补充耕地652.31公顷，远期补充耕地1383.80公顷。
（二）指标落实情况
根据下级规划服从上级规划原则，新化县本次规划完全落实了上级规划的2010年和2020年的各项规划指标。
一、本轮规划与上轮规划的衔接
（一）新增建设用地指标衔接情况
上轮规划确定到2010年，新增建设用地控制在1765.00公顷以内，年均增加126.07公顷。1997-2005年全县建设用地增加613.48公顷，年均增加68.16公顷，建设用地增量占上轮规划指标的34.76%，还有1151.52 公顷的建设用地指标未用。
本 轮规划，到2010年全县各类建设用地总量为32432.61公顷，与2005年相比净增379.91公顷，年均增加75.98公顷，与 1997-2005年年均增加量接近；到2020年全县各类建设用地总量为32703.57公顷，与2005年相比净增650.87公顷，年均增加 43.39公顷，比与1997-2005年年均增加量小一些。
（二）耕地保有量指标衔接情况
上轮规划确定全县2010年末的耕地保有量不低于56796公顷。2005年末，全县实有耕地面积68440.17公顷（增加的原因是由于历史原因少报了面积），本轮规划至2010年的耕地保有量面积在现有耕地面积的基础上减少11511.44公顷（与市规划衔接，减少的主要原因是农用地转换），为56928.73公顷。
（三）基本农田指标衔接情况
上 轮规划确定全县基本农田保护面积为47653.33公顷，规划实施九年间，虽然存在生态退耕、农业结构调整、建设占用、布局调整等因素，但为了保证基本农 田面积不减少，对建设占用、布局调整、农业结构调整等严格按照“占一补一”的原则，进行耕地补充，至2005年末，实有基本农田保护面积为 47653.33公顷，完成基本农田保护面积的指标。由于历史原因少报了耕地面积，本轮规划确定规划期内全县基本农田保护面积在2005年的基础上增加 680.00公顷（与市规划衔接），达到48333.33公顷。
二、本轮规划与其它规划的衔接
（一）与县城总体规划、城镇体系规划的衔接
本次对县城建设用地的规划与县城总体规划基本一致，本次规划所给的指标与县城总体规划相比略小。
与 城镇体系规划在规模面积上相差较大，主要原因一是两者在计算方法上的不一致，二是由于目前城镇规划普遍将规模做得过大。根据《新化县域城镇体系规划 （2000-2020年）》的研究成果，城镇人口将达到64万人，按人均100平方米计算，到2020年城镇用地规模达到6400.00公顷，其中县城 3000公顷，其他18个建制镇3400公顷；本轮土地利用总体规划确定的2020年城镇用地规模为3713.57公顷，其中县城2850.00公顷，其 他18个建制镇863.57公顷；县城相差较小，其他建制镇相差大。
针 对土地利用总体规划在城镇用地规模和布局上与新化县域城镇体系规划出现的矛盾，规划修编领导小组办公室及规划编制技术单位通过多种途径与城镇规划部门会商 协调。首先将各个建制镇的规划确定的城镇范围与土地利用总体规划确定的范围叠置，找出其差异；对差异之处进行实地考察，明确差异产生的原因；认真分析，充 分协商，最终确定城镇发展范围与布局方案。同时，考虑到城镇工矿用地下达指标限制的实际情况和城镇体系规划对用地规模的要求，在各个建制镇规划边界外划定 了一定面积的土地作为建设用地扩展区。
（二）与其它规划的衔接
土 地利用总体规划确定的规划指标和空间布局与国民经济和社会发展“十一五”规划相关研究成果、矿产资源总体规划等部门专项规划研究成果实现了充分协调和衔 接。根据《新化县国民经济和社会发展第十一个五年规划》，2010年国内生产总值将达到88亿元，全县总人口135万人。土地利用总体规划所采用2010 年国内生产总值、总人口分别为88亿元、135万人，均与“十一五”规划吻合，土地利用战略及土地利用规划空间布局与之紧密衔接。
交通水利等用地需求均以各部门专项用地规划为基础，并在综合协调各部门用地需求的基础上进行平衡，这样既能使各部门未来各类建设项目在土地上得以落实，也能统筹各类用地均衡发展，还能使土地利用配置得到优化。
一、土地整理复垦开发潜力分析
（一）农用地整理潜力分析
农用地整理潜力是指通过综合整治耕地及其间分布的道路、林网、沟渠、坟地、零星建设用地和零星未利用地等，提高耕地质量，可增加的有效耕地面积。其整理的主要对象为：利用率较低、有较多闲散地的耕地，质量差、产出率低的耕地，利用率、产出率均很低的耕地。
根据《新化县土地开发整理规划（2001-2010）》，2000年全县的农用地待整理区面积为91038.25公顷，经整理可新增耕地潜力为4293.67公顷，2001到2005年未进行耕地整理项目，因此，新化县2005年新增耕地潜力仍为4293.67公顷。
（二）村庄整理潜力分析
农村居民点整理潜力主要是指通过对现有农村居民点的改造和迁村并点等，可增加有效耕地及其他用地的面积。其整理潜力的大小决定于现状用地规模、规划期末合理的用地规模，以及社会经济发展、城市化进程等几个因素。
根据2005年人口资料及土地利用现状统计表，全县常住农村人口约为103.54万人，农村居民点面积为13267.32公顷，人均占地达128.14平方米。根据《新化县土地开发整理规划（2001-2010）》和《新化县优化城乡建设用地结构和布局研究》，全县的村庄待整理区面积为14704.97公顷，可以增加耕地潜力为2084.90公顷。村庄整理自规划编制完成以来，还没有进行过村庄整理，因此，村庄整理增加耕地潜力仍为2084.90公顷。
（三）土地复垦潜力分析
根 据《新化县土地开发整理规划（2001-2010）》，全县待复垦区土地总面积755.94公顷，其中宜耕复垦面积为439.08公顷，通过整治可新增耕 地潜力219.57公顷。剔除2001到2005年已复垦出的耕地面积8.78公顷，土地复垦新增耕地总潜力面积为210.79公顷。
综合以上对土地整理、复垦、开发潜力的分析，全县可新增耕地潜力面积为8227.67公顷，见表5-8。
表5-8 新化县2005年土地整理复垦开发潜力表 单位：公顷
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类 别
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耕地整理
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村庄整理
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土地开发
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土地复垦
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合 计
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增加耕地潜力
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4293.67
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2084.90
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1638.31
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210.79
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8227.67
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（四）土地开发潜力分析
土地开发潜力是指在目前的经济、技术、生态环境条件的约束下，各类未利用地开发利用为耕地及其他各类用地的面积。
根据《新化县土地开发整理规划（2001-2010）》，全县所有未利用地中适宜开发利用的面积为3043.01公顷，可增加耕地潜力1840.95公顷。剔除2001到2005年新化县已开发出的耕地面积202.64公顷，得到新化县2005年土地开发新增耕地总潜力面积为1638.31公顷。
二、完成土地整理复垦开发规划目标的可行性分析
（一）土地整理复垦开发规划
规 划期内，新化县需补充耕地1383.80公顷，其中农用地整理规模11408.30公顷，补充耕地536.80公顷；农村居民点整理规模1796.96公 顷，补充耕地480.60公顷，土地复垦规模277.93公顷，补充耕地139.30公顷；土地开发规模375.39公顷，补充耕地227.10公顷。
（二）投资估算
土地整理复垦开发是一项投资性很强的工作，保证资金投入是实施补充耕地任务的重点和难点，因此应对所需的资金进行测算，合理确定相应的投入标准，并分析所需资金的来源和投入量。
选 择近年来全县土地整理复垦开发的标准项目，确定补充耕地的投资标准。其中，农用地整理按项目规模2.25万元/公顷，农村居民点整理按项目规模20.00 万元/公顷，土地复垦按项目规模4.5万元/公顷，土地开发按项目规模3.75万元/公顷，则规划期新化县土地整理复垦开发所需投资如下表：
表5-9 新化县2006-2020年土地开发整理复垦投资表
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项目类型
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建设规模（公顷）
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新增耕地（公顷）
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单位面积投资额（万元/公顷）
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投资规模（万元）
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农用地整理
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11408.3
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536.8
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2.25
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25668.68
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村庄整理
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1796.96
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480.6
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20.00
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35939.20
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土地复垦
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277.93
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139.3
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4.50
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1250.69
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土地开发
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375.39
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227.1
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3.75
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1407.71
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合计
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13858.58
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1383.80
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64266.27
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（三）投入资金来源
按 照现有土地整理复垦开发投入机制政策，全县资金来源主要有以下几个方面，一是耕地开垦费，规划期间占用耕地规模为673.48公顷，按13万元/公顷计 算，则筹措资金8755.24万元；二是新增建设用地有偿使用费，期间规划新增建设用地规模650.87公顷，按24万元/公顷计算，取其中的70%计 算，则可筹措资金10934.62万元；三是用于农业土地开发的土地出让金，预计29855.16万元；四是财政预算安排的开发耕地专项资金，预计 15300.00万元；五是土地闲置费、耕地占用税等，预计500.00万元左右；此外，规划期间，由于村庄整理需要大量资金，中央及省财政补助必不可 少，预计4000.00万元。
综上6类资金共计65345.02万元，大于规划期内所需的土地整理复垦开发投资，完全可以保证完成规划期内补充耕地任务。
（四）保障措施
1、制定科学、详细的年度计划。将土地整理复垦开发计划纳入国民经济和社会发展计划，同时，对土地整理复垦开发项目的管理、经费来源、监督、验收等提出明确、具体的要求，建立土地整理复垦开发的良性循环机制。
2、强化用地管理，实行建设与整理复垦开发挂钩政策。实行整理复垦开发增加耕地与建设用地指标挂钩的政策，形成造地与用地紧密联系的制约和激励机制。
3、健全和完善土地整理复垦开发专项资金。将征收的新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费作为土地开发整理专项基金，由县财政和土地管理部门统一收取，专户储存，政府主管领导审批管理，审计部门列入专项审计监督，做到专款专用，不允许任何部门或个人挪作他用。
4、落实项目责任制，实行项目管理。对于土地整理复垦开发项目，无论是政府运作还是企业经营，均落实直接领导责任和项目管理人责任，层层签订责任书。将项目运营流程细化、分解，做好成本预算和技术分析，具体承包到每一个成员，保证整个土地整理复垦开发工作的顺利实施。
一、严格控制建设用地规模
1、加强建设用地总量控制
按照建设资源节约型社会的要求，切实推进建设用地的节约与集约利用。对新增建设用地，严格按照上级有关规定，凡禁止供地的项目，国土部门不受理用地申请，不办理用地审批手续；凡列入限制供地的项目，须经有关部门审批、核准、备案后方可供地。
至2010年，全县建设用地总规模控制在32432.61公顷以内，比2005年增加379.91公顷；至2020年，全县建设用地总规模控制在32703.57公顷以内，比2005年增加650.87公顷。
2、加大存量建设用地挖潜力度
规划期内，将对全县存量建设用地进行充分挖潜，合理提高土地集约利用水平。依据有关规定，土地闲置满两年，应依法无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。
规划期内新化县将积极推进低效建设用地的整理复垦工作，至2020年将整理复垦139.30公顷建设用地。
3、高效配置新增建设用地
按照区别对待、有保有压和“新增指标保重点，一般项目靠挖潜”的原则，合理安排各类建设用地增量指标，优先支持重点城镇发展用地及产业集聚区用地，重点保障符合产业发展政策和经济发展需求的重点项目用地，高速公路等重大基础设施用地以及廉租房等民生用地。
二、集约利用城镇建设用地
1、 控制城镇用地过快扩张。坚持土地城市化与人口城市化相协调，合理调控城镇用地增长的规模与速度，防止超越人口城市化和就业结构转移的进程盲目扩大城镇建设 用地规模。坚持以工业化推动城市化，壮大城镇产业，强化产业支撑，合理调控城镇用地增长的规模与速度。到2020年，全县城镇用地规模控制在 3713.57公顷以内，新增规模控制在2100.21公顷以内。
2、强化城镇集约用地引导。在符合城市规划的前提下，鼓励适度提高建筑高度和建筑容积率，促进建设项目向空中发展，合理利用城市地上空间；加强城镇地下空间开发利用的政策研究，积极探索城镇地下空间的综合开发利用方式。
3、 引导产业向产业集聚区集中。严格执行国家建设项目用地控制指标，优先发展节地型的工业产业，有效控制工业用地规模。控制开发区数量和规模，大力推进工业项 目向产业集聚区集中，引导和鼓励使用多层标准厂房，鼓励企业在符合城市规划的前提下提高土地利用率和容积率。将新增工业用地纳入城镇建设用地规划范围，构 建生活、生态、生产协调发展的土地利用秩序。
三、规范整合农村居民点用地
在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，规划期内结合新农村建设和扶贫搬迁，合理布局农村居民点用地，按步骤有计划地稳妥开展农村居民点整理工作，改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合规划，要先行安排利用村内空闲地和闲置宅基地。
按 照新农村改革综合试验区建设的战略部署，遵照节约和集约用地、有利生产生活、改善农村面貌的基本原则，考虑到现状农村居民点整理需要一定量的周转指标，加 之新农村建设过程中农村基础设施建设以及中心村建设、小市场建设也需要少量的周转指标，规划期内预计农村居民点新增建设用地300.00公顷，上级规划下达新化县农村居民点整治指标2013.49公顷，通过自求平衡，新增用地与农村居民点整治挂钩，规划期内新化县需要完成农村居民点整治面积2313.49公顷。
一、中心城区建设用地分区
根 据《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）技术要求，依据新化县社会经济发展实际情况 特别是新化县中心城区发展趋势及城市规划确定的城市空间布局的需要，将中心城区扩展边界范围内划分为允许建设区、有条件建设区两个空间管制区域，并逐一制 定管制规则。
二、土地利用综合分区
新 化县各乡镇在土地利用结构和水平上存在明显的区域差异，为了便于对各地土地利用的合理程度进行评价并从宏观上把握各地土地利用方向，根据土地的自然和社会 经济属性差异，考虑土地利用现状和发展趋势，在空间上进行综合分区，以便最大程度地发挥土地的经济效益、社会效益和生态效益，促进全县各区域的协调发展。
土地利用综合分区中遵循以下原则：反映土地利用的自然条件和社会经济条件的地域差异性和相似性；反映土地利用结构和存在问题的差异性和相似性；反映土地利用方向的差异性和相似性。
根据以上分区原则，结合新化县各地土地资源特点及经济社会发展状况，将全县划分为西部、北部和西南部林业、旅游产业发展区和中部、东部生态农业发展区两个土地利用综合区域，并提出了各区域的土地利用方向，以指导其土地利用与管理。
三、土地利用用途分区
（一）土地利用用途分区依据、原则及方法
1、土地利用用途分区依据
土地利用具有区域差异性，即在土地质量、土地利用方式、利用潜力、利用特点和利用方向上具有地域分异规律。为指导土地利用的合理组织和科学管理，在分析土地利用现状的基础上，依土地利用结构的调整进行分区。
2、土地利用用途分区原则
用途分区遵循土地利用现状与土地适宜用途一致性、土地利用主导用途一致性、土地利用地域差异性和相似性、尽可能利用明显的线状地物或河川、山脊等自然地物界线等原则，并与土地利用结构调整的指标相协调。
3、土地利用用途分区的方法
拟 定土地用途分区方案，收集、整理分区所需资料、数据和图件；以2005年土地利用现状图为规划底图，结合土壤图、交通图、地形地貌图、交通图、行政区划 图，根据土地利用结构和布局调整的结果，将定性和定量两种方法结合，在规划底图上分区划线；最后统计分区面积，整理分区结果，制定各区管制规划。
一、耕地和基本农田布局调整
1、耕地和基本农田布局调整
《规 划》本着基本农田保得住、标准农田稳得了的指导思想，根据各乡镇耕地质量和产出效益，依据新化县经济社会发展规划和农用地分等成果，科学调整基本农田布 局，在为经济社会发展留出必要的、合理的用地空间的同时，把质量较好的耕地划入基本农田，保证基本农田总量不减少、质量有提高。将低等级、质量较差、田面 坡度大于25度及生态脆弱地区水土流失严重的基本农田，因损毁、采矿沉陷和污染严重难以恢复、不宜农作的基本农田及零星破碎、区位偏僻、不易管理的基本农 田调出。全县划定湘黔铁路沿线、资江两岸的中部地区和东部区各乡镇以及西部的水车镇等为基本农田重点保护区。
2、耕地和基本农田布局调整
《规 划》本着基本农田保得住、标准农田稳得了的指导思想，根据各乡镇耕地质量和产出效益，依据新化县经济社会发展规划和农用地分等成果，科学调整基本农田布 局，在为经济社会发展留出必要的、合理的用地空间的同时，把质量较好的耕地划入基本农田，保证基本农田总量不减少、质量有提高。将低等级、质量较差、田面 坡度大于25度及生态脆弱地区水土流失严重的基本农田，因损毁、采矿沉陷和污染严重难以恢复、不宜农作的基本农田及零星破碎、区位偏僻、不易管理的基本农 田调出。全县划定湘黔铁路沿线、资江两岸的中部地区和东部区各乡镇以及西部的水车镇等为基本农田保护区。
二、建设用地布局调整
依据本县地理特征和非农建设用地的现状特点，统筹城乡建设用地，对非农建设用地按照“一心”、“一轴”、“三线”战略进行布局调整。
1、城乡建设用地布局
按 照产业和人口集聚要求，调整城乡居民点用地布局。按照建设中心镇、重点城镇，兼顾一般，全面发展原则，积极引导人口向城镇集中，将园区纳入城镇建设规模， 加快城市化建设；按照建设集镇、中心村、减少自然村、撤并零星户，减少农村居民点建设用地的原则，进行农村居民点布局调整，农村居民点向集镇和中心村集 中。新建农村居民点尽可能少占用耕地。
采矿用地，在保证重点项目用地的前提下，尽可能少安排新增建设用地，尽量在采矿用地类中进行调整。同时要加强废弃采矿用地的复垦整理，恢复利用，特别是被污染、破坏了的耕地的恢复治理。规划期内，全县共安排新增采矿用地409.69公顷， 主要用于独立于城镇用地范围之外的工业园区建设及煤、锑、钒、锰矿等矿产的开发利用（所采用的规划基数中没有将不宜在城镇和村镇区内进行建设的工业用地划 分出来归并为“独立建设用地”，规划基数中没有独立建设用地，规划中的“采矿用地”包括采矿业以及不宜在城镇和村镇区内进行建设的工业用地）。
2、交通水利建设用地布局
以交通水利用地需求进行基础设施用地布局。优先保证重点基础设施用地需求，按照经审定的行业规划进行交通运输和水利设施用地布局，并与新农村建设及其它用地布局相协调。
（1）交通
新化县现在只有沪昆1条铁路干线，规划期内，要积极配合国家铁路建设和发展的整体思路，完成沪昆高速铁路及新化南站的建设。未来，铁路将成为新化县铁路运输体系的主骨架。
新 化县现有省道3条以及较多的县乡公路。至2020年，建成娄新高速和新溆高速公路，实现新化县政府所在地通达娄底市政府的所在地只需1小时，90%以上乡 镇可在1小时内上高速公路；全部省干线公路建成二级以上公路；全部县道建成三级或四级公路，所有乡道建成四级以上公路，基本实现村村通水泥（或沥青）路。
新化县境内水运资源比较丰富，流经全县的航道为资江水系。资水干流贯穿新化县，通往冷水江市，今后把柘溪坝改造后，将形成通江达海的天然水运网。新化港是娄底市年吞吐量最大的港口，年吞吐量已达到134万吨。
（2）水利
水 利是农业的命脉，也是经济社会发展的基础设施，具有鲜明的公益性。新化县属资水流域，主要有资水干流及一级支流大洋江、油溪河等河流，水资源较为丰富。规 划期间，应充分合理利用现有的水利资源，要加速农村小水电开发，加快铁索桥水电站的建设和梅山等灌区的配套设施建设；山区和岩溶发育地区要注重节水工程建 设；工矿影响区要加强水源工程建设和水环境治理与保护；进一步加快县城防洪工程建设、河道疏浚与整治、水库除险加固和水库建设，解决人饮安全，切实改善人 民生活条件。
3、其他建设用地布局
规划期内，全县共安排新增其他建设用地257.53公顷， 主要用于独立于城镇规划范围之外的能源设施建设重点工程、电力设施建设重点工程、旅游设施建设重点工程的建设。能源设施建设方面重点保证新化火力发电厂、 大熊山风力发电厂、新化核电厂等项目的建设用地，电力设施建设方面重点保证新化西220kv变、新化北220kv变等33个电力设施的建设用地，旅游设施 建设方面重点保证紫鹊界梯田、梅山龙宫和资江风光带、大熊山国家森林公园的建设用地。规划期内，要实现市规划下达的净减48.73公顷其他建设用地的指标，就必须加大对其他建设用地中的“特殊用地”的整治。
三、生态建设用地布局调整
根据生态建设的要求，结合旅游发展规划，确定水源保护区、水土涵养区、生态公益林区、风景名胜区、景观保护区、旅游区的范围，并合理制定生态用地区的用途管制制度。
生 态建设用地布局是以县城为生态节点，在县域范围内所有的自然保护区、森林公园、重点风景旅游区、水源地、矿产资源开发区、基本农田保护区和资江两岸实施土 地生态建设工程。主要包括大熊山生态保护区、西部生态保护区、资江水源保护区、车田江水库等水源保护区、紫鹊界梯田-梅山龙宫等风景名胜区。
一、土地利用结构优化调整的原则和方法
土 地利用结构优化调整的思路：以保护耕地尤其是保护基本农田为原则，按照耕地总量动态平衡的要求，合理调整农用地结构及内部结构，满足全县农业发展的需求； 以与上级控制指标相协调为原则，在上级下达的控制指标下，通过部门协调、乡镇反馈、综合平衡等程序，调整安排非农建设用地，以满足城镇村建设发展的需要； 以经济、社会、环境协调发展为原则，在充分利用存量建设用地、挖掘土地利用潜力等基础上，合理调整土地利用结构。
1、农用地结构优化调整
农用地包括耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地。规划期内农用地结构调整如下：
规划农用地规模从2005年的304281.56公顷调整为2010年的305919.74公顷，占全县土地总面积的比重由83.67%调整为84.12%，2020年调整为308852.83公顷，占全县土地总面积的比重由83.67%调整为84.92%。
（1）耕地
规划期内耕地虽然由于农业结构调整大量减少了，但做到了耕地补比占多。
依 据至2010年、2020年新增建设用地分别为379.91公顷、650.87公顷的建设用地增量控制指标，确定补充耕地途径为通过土地整理复垦开发及农 村居民点综合整治，至2010减少农村居民点用地补充耕地130.76公顷，通过土地整理复垦开发补充耕地521.55公顷，2006-2010年耕地补 比占多303.10公顷；至2020年，减少农村居民点用地补充耕地480.60公顷，通过土地整理复垦开发补充耕地903.20公 顷，2006-2020年耕地补比占多710.32公顷。
2005 年，全县耕地总面积为68440.17公顷，占土地总面积18.82%。至2010年全县耕地面积为56928.73公顷，占土地总面积由2005年的 18.82%调整为15.65%，比2005年减少11511.44公顷。至2020年全县耕地面积为56907.80公顷，占土地总面积由2005年的 18.82%调整为15.65%，比2005年减少11532.37公顷。
（2）园地
适 当增加了园地面积。新化县地处丘陵及中、低山地区，园地面积占了全县土地总面积的3.01%，占娄底园地总面积的67%以上。在建设过程中，不可避免地要 占用一些园地，因此，园地会在一段时间有所减少，但规划期内由于农村居民点综合整治的过程中，一些不适合整理成耕地的地方会整理成园地，加上农业结构调整 也增加了部分园地面积，扣除建设占用的园地面积后，仍会增加了一些园地面积。2005年，全县园地总面积为10944.21公顷，占土地总面积 3.01%。至2010年，全县园地面积10941.59公顷，占土地总面积3.01%，比2005年减少2.62公顷。至2020年，全县园地面积 11206.21公顷，占土地总面积3.08%，比2005年增加262.00公顷。
（3）林地
适 当扩大了林地面积。新化县地形以山地丘陵为主，在农业结构调整中，部分坡度较大的耕地转变成了林地，扣除建设占用的林地，林地仍会有一定量的增加。全县林 地面积由2005年的208186.05公顷，增加到2010年的209551.64公顷，净增加1365.59公顷。到2020年，增加到 210252.26公顷，净增加2066.21公顷。
（4）其它农用地
2005 年，全县其他农用地面积为16711.13公顷，规划期内其他农用地面积将大量增加，主要原因有二：一是规划期内，特别2006至2010年，在国家加强 农村交通建设的背景下，新化县大力修建通村、通组的农村道路，这将增加大量的农村道路面积。二是规划期内，特别2006至2010年，新化县加强农业投 入，修建农田水利设施，这也将增加农田水利设施的面积。
至 2010年，其他农用地面积调整为28497.78公顷，比2005年增加11786.65公顷，占土地总面积的比重由2005年的4.60%调整为 7.84%；至2020年，其他农用地面积调整为30486.56公顷，比2005年增加13775.43公顷，占土地总面积的比重由2005年的 4.60%调整为8.38%。
2、建设用地结构优化调整
（1）严格控制了城乡用地规模
2005 年，全县城乡用地规模22414.03公顷，2010年增加到22528.75公顷，净增加了114.72公顷；到2020年，由于进一步加强了农村居民 点的整理，大量减少了农村居民点的用地，从而使城乡建设用地减少到22329.48公顷，净减少了84.55公顷。
①中心城区用地
重 点保证了中心城区用地。至2010年，中心城区（跨上梅镇、科头乡两个乡镇）用地面积1756.00公顷，比2005年净增674.20公顷，占土地总面 积的比重由2005年的0.30%调整为0.48%；至2020年，中心城区用地面积2850.00公顷，比2005年增加1768.20公顷，占土地总 面积的比重由2005年的0.30%调整为0.78%。
②其它建制镇用地
尽 量满足其他建制镇用地。至2010年，全县其它建制镇用地面积713.31公顷，比2005年增加181.75公顷，占土地总面积的比重由0.15%调整 为0.20%；至2020年，全县其它建制镇用地面积863.57公顷，比2005年净增332.01公顷，占土地总面积的比重由0.15%调整为 0.24%。
③农村居民点用地
缩 小了农村居民点用地。全县农村居民点用地由2005年的19529.39公顷，到2010年减少至18841.51公顷，占土地总面积的比重由5.37% 调整为5.18%，净减少687.88公顷。至2020年减少到17515.90公顷，占土地总面积的比重由5.37%调整为4.82%，净减少 2013.49公顷。
④采矿用地
适 当减少采矿用地。2005年，全县采矿用地总规模调整为1271.28公顷，至2010年，调整为1217.93公顷，占土地总面积的比重由0.35%调 整为0.33%，净减53.35公顷；至2020年，全县采矿用地总规模调整为1100.01公顷，占土地总面积的比重由0.35%调整为0.30%，净 减171.27公顷。
（2）交通水利用地
增加了交通水利用地面积。规划期内，有不少交通水利项目要用地，根据实际需要，本着节约用地的原则，适当增加了交通水利用地。
到 2010年，全县交通水利用地面积及其他建设用地面积由2005年的8347.41公顷，增加到8630.25公顷，占土地总面积的比重由2.30%调整 为2.37%，净增282.84公顷。到2020年，增加到9131.56公顷，占土地总面积的比重由2.30%调整为2.51%，净增加784.15公 顷。
（3）其他建设用地
减 少其他建设用地面积。2005年全县其他建设用地面积1291.26公顷，到2010年调整为1273.61公顷，占土地总面积的比重由0.36%调整为 0.35%，净减17.65公顷。到2020年调整为1242.53公顷，占土地总面积的比重由0.36%调整为6.96%，净减0.34公顷。
3、未利用地结构优化调整
减 少了未利用地面积。2005年全县未利用地面积27345.91公顷，到2010年调整为25327.82公顷，占土地总面积的比重由7.52%调整为 6.96%，净减少2018.09公顷。到2020年调整为22123.77公顷，占土地总面积的比重由7.52%调整为6.08%，净减少 5222.14公顷。
一、土地生态建设总目标
根 据新化县自然条件和社会经济发展的需要，建立土地的经济利用与生态建设相结合的综合决策机制、协调管理机制和投入机制。通过保护、改善、建造生态系统，保 护和利用好土地资源，提高土地资源生产能力，维护生物多样性。加强小流域的综合治理，使生态破坏趋势得到遏制，水土流失得到控制或根治，生态环境进一步优 化，资源综合利用水平和综合防灾减灾能力进一步提高。提高土地保治能力，促进县域经济的发展，把新化县建成一个经济持续发展、环境洁净优美、生态良性循环 的生态屏障。
二、土地生态建设的总方针
坚持以人为本，人口、资源、环境与社会经济的协调发展的指导方针，坚持以改善生态与环境质量，增强全县经济发展后劲，提高人民生活质量为目标，以完善法规、政策推进和机制创新为动力，以解决重点和难点问题为突破口，以防为主，防治结合，推动可持续发展战略的全面实施。
三、土地生态建设工程
以县城区为生态节点，在县域范围内所有的自然保护区、森林公园、重点风景旅游区、水源地、矿产资源开发区、基本农田保护区和资江两岸实施土地生态建设工程，面积为190460.56公顷。主要包括大熊山生态保护区、西部生态保护区、资江水源保护区、车田江水库等水源保护区、紫鹊界梯田-梅山龙宫等风景名胜区。
第十三章 规划实施保障措施
一、法规措施
1、严格落实国家土地管理法律法规
结合县域经济社会的发展和土地规划实施情况，制定政策性强、可操作性强的县域土地管理的措施和实施办法，为土地利用总体规划的顺利实施创造良好的环境和氛围。
2、落实规划修改、调整的听证制度
规划实施过程中，因国家能源、交通、水利等基础设施建设用地需要修改土地利用总体规划的，要落实听证制度。规范土地规划管理活动，提高规划修改的规范性和科学性。
3、健全完善土地执法监察机制
土 地规划是合理利用土地的蓝图。其实施过程是合理利用土地的过程，对规划实施监督的过程，也是对土地利用的管理过程。因此，要健全完善土地执法监察机制。强 化执法手段，创新执法观念，加大执法巡查力度，随时掌握土地规划实施情况。对违反土地规划的行为要早发现，早查处，早制止，早处理。确保土地规划目标的实 施。
二、行政管理措施
1、加强土地规划实施的组织领导
各 乡镇人民政府要高度重视土地规划实施工作，把规划实施工作放在重要的位置，常抓不懈，抓实抓好，并要成立由政府组织、国土资源管理部门牵头、多部门参与的 组织和领导机构，加强对规划实施工作领导和指导，建立乡镇政府领导任期目标责任制，定期向县人民政府和县人大报告规划实施情况。
2、强化规划的法定效力和权威性
土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。要采取一定的政策措施，加强规划实施的行政职能，保障规划实施的法定效力和权威性。县直有关部门和各乡镇人民政府及各行各业用地，必须符合土地利用总体规划。
3、严格土地利用总体规划修改
明 确规划调整和修改的原则、范围、审批程序。必须维护规划的权威性和严肃性，以实事求是的态度，按照法定程序进行规划调整或修改。在规划修编时，按照“内部 挖潜、有进有退、有保有控”的总原则，按照乡镇实际行政区划和城市化发展要求，合理调整建设用地区位布局；合理调整基本农田保护区布局，切实贯彻基本农田 保护政策。
三、经济措施
1、全面实行土地资源的招拍挂制度
发 挥市场经济对土地有偿使用的调控和引导作用，促进土地使用的合理流动。土地有偿使用一定要以规划为依据，不能改变规划确定的土地利用方向和性质，一定要加 强引导，促进土地使用的合理流动，使其合理利用，达到最佳的综合效益。根据国土资源部《关于开展开发区土地集约利用评价工作的通知》（国土资发 〔2008〕145号）的要求，进行经济开发区集约利用水平评价。
2、建立耕地养护和资源补偿机制
在严格执行《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》的同时，积极探索建立和完善占用耕地的经济补偿制度，推进耕地和基本农田养护金制度，建立跨乡镇耕地资源补偿机制。
3、制定优惠经济政策和措施，促进农业规模经营
制定优惠经济政策和措施，促进农业生产的规模经营，转变农业经济增长方式，走现代化规模经营的农业之路，推进现代高效农业，以保证农业的持续增长，提高农业综合生产能力。
4、建立生态效益补偿制度，实行奖惩型补偿办法
要 把环境保护和生态建设目标责任制考核结果作为对乡镇实施生态补偿的重要依据，根据考核结果公平合理地安排生态效益补偿专项资金；建立严格的水环境保护行政 责任制；逐步探索建立其他生态环境因素破坏责任者经济赔偿制度，研究制定环境污染经济赔偿实施办法；建立生态补偿效益评估制度，实行生态效益补偿接受地年 度生态效益补偿实施情况的报告制度和生态效益补偿实施情况部门年度审计制度。
四、技术措施
1、加强土地调查统计和监测评价
按 照全国统一的土地分类标准，认真做好土地利用现状调查、统计和变更调查。全面完成农用地分等定级和估价，加强土地适宜性评价和城镇、开发区用地的集约利用 潜力调查评价。制定节约集约用地的标准，强化开发区、产业集聚区的土地集约利用和经济效益的调查监测。加强土地利用动态监测力度。
2、制定各行业各类用地节约集约利用标准体系
运用市场准入门槛、经济杠杆和供地政策，调整优化城乡用地结构布局，探索建立分区域、分行业、分类型的节约集约用地标准体系。
3、加强土地利用管理支撑技术与能力建设
积 极探索并运用遥感技术（RS）、全球定位系统（GPS）和地理信息系统（GIS）等现代技术手段，加强对土地利用总体规划实施情况的跟踪调查，建立土地利 用规划管理信息库，实现土地规划信息化管理。加快土地规划实施过程的监督，形成批、供、用、补的全程监管体系，确保规划目标落实。
五、扩大规划民主决策和公众参与
1、强化规划民主决策和公众参与制度
增强规划修编的公开性和透明度，充分听取社会各界的意见，发挥专家的咨询作用，提高规划的科学性和可行性，乡镇土地利用总体规划在划定基本农田、确立土地整理区域等方面应充分体现民众意愿。
2、建立健全规划公示和舆论宣传制度
土地利用总体规划一经批准，必须依法公告。充分利用各种媒体，对规划的主要内容进行广泛宣传，提高全社会依法用地、依规用地、科学用地、节约用地的意识，把贯彻和执行土地法律、政策、规划转变为全社会的自觉行为。
第四十四条 完善监督保障措施
1、建立规划实施的监督机制以及考核体系
对规划的实施实行全程监督管理，动态监测规划对象的变化情况，并通过动态追踪监控，及时掌握政府和规划部门对规划实施的承受能力和控制能力。把规划实施的成效纳入年度绩效考核。
2、建立行政违法追究制度
明确政府各职能部门的职责，落实责任，对规划管理中违反法律法规的行为，各责任部门及时予以纠正。进一步健全规划执法监察制度，加大国土资源违法案件的查处力度，实行违法案件定期申报制度和动态巡查制度。
3、加强规划实施的监督检查
采用定期与不定期检查方式，促进各级各部门认真实施规划，及时发现和制止违法用地行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
